Одним из направлений, по которому Россия должна выходить из экологического кризиса, является развитие и совершенствование экономического природоохранного механизма. До недавнего времени в нашей стране отсутствовали эффективные экономические рычаги, способствующие сохранению и рациональному использованию окружающей среды.

Методы экономического регулирования

Одним из направлений, по которому Россия должна выходить из экологического кризиса, является развитие и совершенствование экономического природоохранного механизма.

До недавнего времени в нашей стране отсутствовали эффективные экономические рычаги, способствующие сохранению и рациональному использованию окружающей среды. Ныне в России создан и функционирует экономический механизм охраны окружающей среды, ориентированный на рыночную экономику, а точнее соответствующий критериям переходного периода к ней. Его главная особенность - ориентация не на плановое централизованное финансирование из государственного бюджета, а в основном на экономические методы регулирования. Делать выводы о высокой эффективности нового экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования преждевременно, он требует дальнейшего развития и совершенствования.

Новая структура экономического механизма сочетает как ранее действующие нормы (природо-ресурсовые кадастры, материально-техническое обеспечение и др.), так и новые экономические стимулы (плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование и др.). В качестве обязательных элементов предусматривается включение экологических требований в процедуру оценки принимаемых хозяйственных решений.

Согласно Федеральному природоохранному закону (2002 г.) к основным методам экономического регулирования государственных и рыночных отношений в области охраны окружающей среды, в частности, относятся:

● установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

● установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также лимитов на размещение отходов и на другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

● проведение экономической оценки воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

● предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей среды;

● возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека.

По мнению ученых, главная специфическая особенность нового экономического механизма - сделать охрану окружающей среды составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы хозяйственник, предприниматель был заинтересован в охране окружающей среды не меньше, чем он заинтересован в выпуске конкурентоспособной продукции.

Эколого-экономический учет природных ресурсов и загрязнителей

Экономические,экологические и некоторые другие показатели природных ресурсов обычно обобщают в виде кадастров.

Кадастр (франц. cadastre) - систематизированный свод сведений, количественно и качественно характеризующих определенный вид природных ресурсов или явлений, в ряде случаев с их социально-экономической оценкой.

Кадастры составляют специально уполномоченные органы Госком экологии России для комплексного учета природных ресурсов на территориях республик, краев и областей, рационального их использования, для дифференциации платы за ресурсы и т.д.

Различают земельный, водный, лесной кадастр, недр, животного мира, медико-биологический, промысловый и другие виды кадастров.

Земельный кадастр включает данные регистрации землепользователей (собственники, пользователи, арендаторы), учета количества и качества земель, бонтировки (качественной оценки земель).

Водный кадастр - это свод систематизированных данных о водных объектах, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод, а также о водопользователях. Он включает три раздела: 1) поверхностные воды; 2) подземные воды; 3) использование вод. Источником сведений для составления и пополнения водного кадастра служит сеть наблюдательных гидрологических постов и режимных станций. Полученные данные обрабатывают с помощью специальной автоматизированной информационной системы и доводят до потребителя.

Лесной кадастр - свод данных о лесах, степени их вовлечения в эксплуатацию, качественном составе, запасах древесины, ежегодного ее прироста и т.д. С помощью кадастра оценивают эколого-экономическое значение лесов, решают вопросы охраны лесных ресурсов, другие практические вопросы (выбор лесосырьевых баз и др.).

Аналогичные или близкие к ним функции выполняют кадастры и других природных ресурсов. К числу кадастров природных ресурсов с некоторой долей условности относят и Красную книгу редких исчезающих животных и растений.

В последнее время в связи с обострением экологической ситуации возникла необходимость учета размещения отходов по составу и степени токсичности, а также регистрации загрязнителей окружающей среды. Объектом регистрации служат все опасные и потенциально опасные вещества, независимо от их происхождения, производимые как на территории России, так и ввозимые из-за рубежа.

Лицензии, договора и лимиты на природопользование

Порядок пользования природной средой и природными ресурсами основывается на принципах охраны природной среды и неистощимости использования природных ресурсов, создания нормальных экологических и экономических условий для ныне живущих и будущих поколений, обеспечения приоритетных направлений природопользования, учета и контроля за окружающей средой (Постатейный комментарий к Закону России, 1993). Эффективными средствами охраны окружающей среды и рационального природопользования служат такие экономические рычаги, как лицензии, договора и лимиты.

Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование - документ, удостоверяющий право его владельца на использование в фиксированный период времени природного ресурса (земель, вод, недр и др.), а также на размещение отходов, выбросы и сбросы.

В лицензию на комплексное природопользование включают:

● перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

● нормативные платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

● перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов;

● нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов;

● экологические требования и ограничения,при которых допускается хозяйственная или иная деятельность.

Лицензия на комплексное природопользование выдается органами Минприроды России сроком на один год, но в ряде случаев право пользования ею может быть досрочно прекращено, если возникает угроза экологической безопасности населения.

Лицензия имеет существенное значение не только как средство защиты окружающей среды, но и как один из способов регулирования природопользования.

Принципы неистощимости природных ресурсов и охраны природной среды могут быть соблюдены лишь при комплексном природоиспользовании, т.е. в тех случаях, когда использование одного ресурса не оказывает вредного воздействия на другие ресурсы. Поэтому, получив лицензию и пройдя соответствующую экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь должен заключить договор о комплексном природопользовании.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» договор о комплексном природопользовании предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда.

Составной частью экономического механизма охраны окружающей среды является также лимитирование природопользования.

Лимиты на природопользование - предельные объемы природных ресурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов производства, которые устанавливаются для предприятий-природопользователей на определенный срок.

Так, например, устанавливают лимиты потребления вод промышленного использования, нормы отвода земель для автомобильных дорог, лимиты по отлову животных, расчетную лесосеку и т.д.

За сверхнормативное потребление природных ресурсов предусматривается дополнительная плата. Таким образом, лимиты как система экологических ограничений экономическим путем побуждают природопользователя к бережному отношению к природной среде, сокращению отходов, уменьшению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, переходу к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям.

Поэтому понятно, что лимиты, а также лицензии и договора на комплексное природопользование выполняют не только экономические, но и природоохранные функции.

Новые механизмы финансирования природоохранных мероприятий

Финансирование затрат на восстановление и охрану окружающей среды осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств.

Государственное (бюджетное) финансирование направлено главным образом на выполнение целевых программ, ликвидацию последствий техногенных катастроф и стихийных бедствий, строительство крупных природоохранных сооружений. Доходная часть госбюджета (регионального и местного уровней) пополняется за счет платежей и отчислений за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды.

Внебюджетное финансирование, т.е. финансирование за счет средств из внебюджетных источников - собственных средств природопользователей, различных фондов экологического страхования и др. - в условиях рыночной экономики выходит на первое место.

Финансирование за счет собственных средств природопользователей, исходя из принципа «загрязнитель платит», является основным. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (2002 г.) природопользователь обязан принимать не только все меры по предотвращению вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека, но и за собственный счет компенсировать причиненный экологический ущерб в полном объеме.

Платность природных ресурсов - важнейший элемент нового механизма финансирования, ориентированного на рыночные реформы. К числу других существенных экономических стимулов следует отнести экологические фонды и экологическое страхование.

Плата за использование природных ресурсов. Прежним законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) предусматривалась плата не только за загрязнение окружающей природной среды, но и за использование природных ресурсов. Согласно ст. 20 этого Закона плата за природные ресурсы (земля, вода, леса и др.) взималась: а) в пределах установленных лимитов; б) за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; в) на их воспроизводство и охрану. Сейчас эти положения пересматриваются, однако принцип платности за использование природных ресурсов, безусловно, сохраняется.

Формы платежей за природные ресурсы в зависимости от их вида и назначения могут быть различными. Например, за пользование лесными ресурсами плату взимают в виде лесных податей (налога) и арендной платы, за пользование водными объектами - в виде регулярных платежей в течение срока водопользования, за пользование землей - в виде земельного налога, арендной платы. Поступающие платежи перечисляют в местный бюджет (города или района), в фонды воспроизводства и охраны природных ресурсов.

Платность природных ресурсов, несомненно, повышает материальную заинтересованность природопользователя в сохранении ресурсов и их рациональном использовании.

Негативное воздействие на окружающую среду является платным.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

● выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

● сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

● загрязнение недр, почв;

● размещение отходов производства и потребления;

● загрязнение шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

● иные виды негативного воздействия на окружающую среду (ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.).

Законом предусмотрена плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и микроорганизмов, размещение отходов и т.д. как в пределах, так и сверх установленных лимитов. В первом случае платежи производятся за счет себестоимости продукции предприятия, во втором - за счет прибыли, которая получена предприятием-загрязнителем.

В случае убыточности предприятия-загрязнителя платежи производятся за счет всех имеющихся у него средств, на которые может быть обращено взыскание. Территориальные органы Минприроды России и органы Санэпиднадзора вправе приостановить (или прекратить) деятельность таких предприятий, для которых размер платежей превышает прибыль,оставляемую в их распоряжении.

Поскольку платежи взимаются за счет себестоимости продукции или прибыли, они должны стимулировать предприятие-загрязнитель к сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и отходов. Именно в этом многие ученые видят главный ключ экологизации хозяйственной деятельности, пользуясь которым, можно сделать охрану окружающей среды экономически выгодным делом.

Вместе с тем, по мнению Г. С. Голицына, А. Ю. Ретеюма и др. (1995), трехлетний опыт применения системы платежей за загрязнение в России показал, что плата, реализующая налоговый принцип не выполняет автоматически стимулирующих функций. Ученые предлагают параллельно с ее внедрением создавать институциональную среду, где плата выступит важным эффективным элементом процесса принятия решения. Только тогда, как считают Г. С. Голицын, А. Ю. Ретеюм и др., реализация принципа «загрязнитель платит» послужит основой для внедрения другого классического принципа рыночного хозяйства «желания платить».

Экологические фонды. Для реализации различных природоохранных задач: восстановления потерь в природной среде, компенсации вреда здоровью граждан, строительства очистных сооружений, материального обеспечения эколого-просветительного направления и т.д. была создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. Фонды функционировали за счет отчислений с предприятий в виде платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и других источников. Большая часть средств экологических фондов направлялась на реализацию природоохранных мероприятий.

Экологические фонды способствовали также развитию таких прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, как:

● вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;

● выдачу гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов.

Таким образом, в современных условиях экологические фонды являлись важным элементом поддержки инвестиций в охрану окружающей среды. Тем не менее в бюджете 2001 г. Федеральный экологический фонд Российской Федерации был упразднен. Возникла необходимость создания новой структуры, способной координировать инвестиционную деятельность в области охраны окружающей среды.

Экологическое страхование. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.) предусмотрен ввод добровольного и обязательного государственного страхования предприятий, организаций, а также граждан, объектов и собственности, и доходов на случай экологического бедствия, аварий и катастроф.

Важно отметить, что страхование рисков в сфере охраны окружающей среды необходимо не только как предупредительная мера в сфере обеспечения экологической безопасности, но и как система привлечения негосударственных инвестиций в охрану окружающей среды.

Обязательное экологическое страхование предусмотрено для особо опасных видов производственной деятельности, например, для атомной энергетики, деятельности, связанной с использованием горючих, взрывчатых, токсичных материалов, с производством работ в подземных условиях и др. Лицензия на осуществление такой деятельности выдается только после заключения договора страхования экологических рисков. Стороны (страхователь и страховщик) определяют свои права и обязанности, порядок выплаты страховых взносов и страхового возмещения. В последнее время при заключении договоров со страховыми компаниями обязательным условием становится экологическое аудирование объекта.

Страхователь (например,предприятие атомной индустрии или строительная организация) обязан в кратчайшие сроки сообщить страховщику (страховой компании) о наступлении страхового события, т.е. внезапного непредвиденного нанесения ущерба в результате стихийного бедствия, техногенной аварии и проявления иных экологических рисков.

Именно внезапность страхового события и непреднамеренность умысла со стороны предприятия-загрязнителя дает основание для выдачи страхового вознаграждения страхователю.

Добровольное экологическое страхование может заключаться любыми юридическими и физическими лицами, чья деятельность связана с опасностью причинения вреда окружающей среде. При его подписании руководствуются «Типовыми положениями о порядке добровольного экологического страхования» (1992).

Характерной чертой договора о добровольном экологическом страховании является взаимная заинтересованность страховщика и страхователя в снижении риска причинения вреда.

Экономическое стимулирование в области охраны окружающей среды

Одним из эффективных способов решения проблем охраны окружающей среды является экономическое стимулирование природоохранной деятельности.

Государство оказывает поддержку любой предпринимательской деятельности, которая осуществляется в целях охраны окружающей среды или приводит к выпуску экологически чистой продукции. Одной из мер экономического стимулирования является установление налоговых и иных льгот предприятиям и организациям, обеспечивающим в своей работе природоохранный эффект.

С другой стороны,экономическое стимулирование предполагает установление специального налога на экологически вредную продукцию, выпускаемую предприятием или организацией.

Меры экономического стимулирования охраны окружающей среды предусматривают в частности:

● установление налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий, использовании вторичных ресурсов, строительстве очистных сооружений и др.;

● применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

● введение специального налогообложения экологически вредной продукции и технологий;

● применение льготного кредитования предприятий и организаций, эффективно осуществляющих природоохранные мероприятия.

Территориальные органы Минприроды России могут корректировать размеры платежей конкретных природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение тех или иных природоохранных мероприятий.

Согласно п. 4 ст. 6 Закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций» в первые два года работы не уплачивают налог на прибыль малые предприятия, осуществляющие строительство объектов природоохранного назначения. Не подлежит налогообложению прибыль предприятий, находящихся в регионах, пострадавших от радиоактивного загрязнения вследствие Чернобыльской и других радиационных катастроф.

Экономический механизм природопользования в переходный период к рыночной экономике нуждается в постоянном совершенствовании. По А. Голубу (1991), в условиях перехода к рынку комплекс экономических мер по отношению к окружающей природной среде должен носить поэтапный характер. Всего предусматривается четыре этапа.

На первом этапе - подготовка к введению платежей за выбросы и платы за природные ресурсы; пересмотр нормативов временно согласованных выбросов; решение вопроса о возобновлении деятельности предприятий, закрытых на основании экспресс-эколого-экономической экспертизы; освоение выпуска новой природоохранной техники; создание основы службы экологического мониторинга.

Очевидно, что первый этап, в основном, преодолен.

На втором этапе - совершенствование платежного режима природопользования; формирование рынка экологических услуг; определение приоритетных проблем с точки зрения долгосрочного развития приватизации части природно-ресурсного потенциала; реформа механизма ценообразования на природное сырье; усиление службы государственной экологической экспертизы; развитие системы экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды.

На третьем этапе - формирование рынка природоохранного оборудования и экологических технологий и на четвертом (заключительном) этапе - начало реализации долгосрочной эколого-экономической стратегии.

Понятие о концепции устойчивого эколого-экономического развития

Концепция устойчивого развития вошла в природоохранный лексикон после Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).

По первоначальному определению, устойчивое развитие формулировалось как «модель движения вперед, при котором достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения без лишения такой возможности будущих поколений. В широком смысле стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми (друг с другом) и между Обществом и Природой» (Коптюг, 1992).

В рамках Глобального экологического форума в Рио-де-Жанейро (1992) были сформулированы следующие основные принципы о неразрывности эколого-экономических связей:

● экономическое развитие в отрыве от экологии ведет к превращению планеты в пустыню;

● упор на экологию без экономического развития закрепляет нищету и несправедливость.

Особо подчеркивалось, что понятие устойчивого развития общества подразумевает обеспечение возможности удовлетворения потребностей людей без угрозы возможности удовлетворить таковые для будущих поколений.

«Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» была утверждена Указом Президента от 1 апреля 1996 г. В 1997 г. на заседании правительства одобрена «Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации».

В этих документах отмечается, что, следуя рекомендациям и принципам, изложенным в резолюциях Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), и руководствуясь ими, представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколения людей.

Решение этих задач возможно лишь в рамках такого экономического развития страны, при котором не будет происходить разрушения естественного биотического механизма регуляции окружающей природной среды, а улучшение качества жизни людей будет обеспечиваться в пределах допустимой хозяйственной емкости биосферы.

Исходя из этих принципиальных положений основными направлениями перехода России к устойчивому развитию были приняты следующие:

● создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства;

● разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экономические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием;

● оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них;

● формирование эффективной системы организации устойчивого развития и создания соответствующей системы воспитания и обучения.

Переход нашей страны к устойчивому развитию - это весьма длительный процесс, который потребует решения огромных по масштабу эколого-экономических и социальных задач, поэтому он будет осуществляться поэтапно. Основные вехи на этом пути: решение сложнейших социальных и экономических проблем оздоровления окружающей среды, в первую очередь в зонах экологического бедствия; существенная экологизация всего процесса экономического развития; гармонизация взаимодействия с природой всего мирового сообщества и др.

Особо следует отметить,что переход к устойчивому развитию потребует безусловного искоренения стереотипов мышления, пренебрегающих возможностями биосферы и порождающих безответственное отношение к обеспечению экологической безопасности. Как считают многие ведущие ученые и специалисты, именно движение человечества к устойчивому развитию, в конечном счете, должно привести к формированию предсказанной В. И. Вернадским сферы разума (ноосферы), к достижению гармоний между Обществом и Природой.